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Klage zu S-21-Mehrkosten

Ende des ersten Akts

Klage zu S-21-Mehrkosten: Ende des ersten Akts
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Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage der Bahn gegen ihre Stuttgart-21-Projektpartner in vollem Umfang abgewiesen. Aus der sogenannten Sprechklausel des Finanzierungsvertrags, um die es vor allem ging, lasse sich keine Bereitschaft zur Übernahme von Mehrkosten ableiten. Zu Ende ist es damit nicht.

Die Welt der Justiz ist eine, die von der Welt der meisten Menschen recht weit entfernt ist. Deswegen braucht es Leute, die sie erklären, und das macht am vorvergangenen Dienstag, dem 7. Mai, besonders geduldig und ausdauernd Matthias Modrzejewski. Der Sprecher des Stuttgarter Verwaltungsgerichts ist in dessen Foyer im ersten Stock umringt von einer Journalist:innen-Traube, diverse Mikrofone hängen vor seinem Gesicht. Nein, dass das Gericht zu seinem eben verkündeten Urteil, die Klagen der Bahn gegen ihre S-21-Projektpartner in vollem Umfang abzuweisen, keine Berufung zugelassen habe, bedeute nicht, dass jetzt alles schon vorbei ist. "Die Bahn kann einen Antrag stellen gegen die Nichtzulassung einer Berufung", erklärt Modrzejewski. Und es sei nicht gesagt, dass der Verwaltungsgerichtshof in Mannheim, die nächsthöhere Instanz, die Sachlage genauso sehe wie das Verwaltungsgericht. Dass dieses nicht die letzte Instanz sein dürfte, hatte der Vorsitzende Richter Wolfgang Kern schon am ersten Verhandlungstag gesagt.

Darum geht's bei der Bahn-Klage

Im April 2009 schloss die Deutsche Bahn mit den sogenannten Projektpartnern – Land Baden-Württemberg, Stadt Stuttgart, Verband Region Stuttgart und Flughafen Stuttgart – den Finanzierungsvertrag zu Stuttgart 21. In dem ist die Aufteilung der Kosten haarklein geregelt, aber nur bis zu Projektkosten von 4,526 Milliarden Euro. Als der Vertrag unterzeichnet wurde, kalkulierte man noch mit 3,076 Milliarden Euro Kosten, plus einem Risikotopf von 1,45 Milliarden. Wer von den Beteiligten wie viel genau in diesen Topf zahlen sollte, war in Paragraf 8, Absatz 3 des Vertrags genau festgehalten. Zusammengerechnet: Das Land beteiligt sich inklusive Risikopuffer mit maximal 930 Millionen Euro am Projekt, die Stadt mit 292, die Region mit 100 und der Flughafen mit 227 Millionen. Was passiert, wenn der Risikotopf nicht reicht, ist in Paragraf 8, Absatz 4 des Vertrags geregelt: "Im Falle weiterer Kostensteigerungen nehmen die EIU (Eisenbahnunternehmen, also DB AG und Töchter, d. Red.) und das Land Gespräche auf." Was genau aus dieser sogenannten "Sprechklausel" folgt und wie sie zu verstehen ist, darüber gehen die Meinungen weit auseinander. Während die Bahn die Meinung vertritt, dass sie eine Fortschreibung der gemeinsamen Finanzierung bei Mehrkosten impliziere, weisen die Projektpartner dies zurück und beharren auf einer Deckelung ihrer Kosten im Finanzierungsvertrag.

Mittlerweile liegen die Projektkosten nach vier Steigerungsrunden, die letzte erst Ende 2023, bei 11,45 Milliarden Euro. Weil sich die Projektpartner weigern, sich daran zu beteiligen, reichte die DB im Dezember 2016 Klage auf Übernahme der Mehrkosten gegen sie ein – damals lagen die prognostizierten Gesamtkosten noch bei 6,5 Milliarden. Nach vier Verhandlungsterminen seit Mai 2023 wies das Verwaltungsgericht Stuttgart am 7. Mai 2024 die Klage der Bahn in vollem Umfang ab. Richter Wolfgang Kern geht aber davon aus, dass das Verfahren durch weitere Instanzen gehen und mehrere Jahre dauern wird.  (os)

Und so stellen sich an diesem Tag alle schon darauf ein, dass sich der Rechtsstreit noch einige Zeit hinziehen wird, auch wenn die Rechtsanwälte der Beklagten – also Land, Stadt, Region und Flughafen Stuttgart – aus dem Grinsen gar nicht herauskommen. (Ob die Anwält:innen der Bahn lange Gesichter machten, ist nicht zu ergründen, da sie nicht vor Ort, sondern nur per Video-Schalte dabei waren.) Wie ein Honigkuchenpferd grinst jedenfalls Rechtsanwalt Henning Berger, der das Land vertritt. Wie viele Jahre seines Lebens hat er noch für das Verfahren um die S-21-Mehrkosten eingeplant? "Zwei Jahre", schätzt er nach kurzem Überlegen. Er erwarte, dass es in der nächsten Instanz "nicht mehr so lange dauern" werde.

"Nicht mehr so lange" ist natürlich relativ – der Streit geht schon siebeneinhalb Jahre. Im Dezember 2016 reichte die Deutsche Bahn AG mit diversen Tochterunternehmen Klage ein gegen ihre Partner beim Projekt Stuttgart 21: Diese sollten sich an den Mehrkosten des Großprojekts beteiligen, die damals schon weit über das hinausgingen, wofür im 2009 geschlossenen Finanzierungsvertrag genaue Aufteilungsregeln getroffen wurden. Sechseinhalb Jahre dauerte es, bis das Verfahren vor der 13. Kammer des Verwaltungsgerichts am 8. Mai 2023 erstmals verhandelt wurde, nun, fast auf den Tag ein Jahr später und nach vier mündlichen Verhandlungen, hat Richter Kern das Urteil verkündet, das aber noch nicht rechtskräftig ist.

Was bedeutet "Gespräche aufnehmen"?

Nichts geht schnell in diesem Verfahren. Als Richter Kern ansetzt, "zumindest die wesentlichen Gründe für die Entscheidung" vorzutragen, merkt er schon an: "Ich werde versuchen, es möglichst kurz zu machen, was aber naturgemäß nicht ganz einfach ist beim Umfang dieses Prozesses." Im Kern geht es darum, ob sich aus dem Finanzierungsvertrag, konkret aus der darin enthaltenen "Sprechklausel", ableiten lasse, dass sich die Projektpartner der Bahn zu einer Übernahme eventuell auftretender Mehrkosten bei Stuttgart 21 verpflichtet haben, die über den im Vertrag genannten Maximalbetrag von 4,526 Milliarden Euro hinausgehen. Die Bahn sieht das so, die von ihr beklagten Projektpartner nicht. In der Sprechklausel selbst steht ungünstigerweise nur, dass sie im Falle "weiterer Kostensteigerungen" miteinander "Gespräche aufnehmen". Über das, was diese Klausel impliziere, wurde in den mündlichen Verhandlungen so detailliert gestritten, dass sich den Zuhörenden gelegentlich das Hirn verknotete.

Weil die Bahn ihre Klage fast ausschließlich auf diese vertraglich fixierte Sprechklausel stützt, tut das auch das Gericht. Und kommt in der Frage, ob sich das Land und die anderen Projektpartner im Finanzierungsvertrag und durch die Sprechklausel verpflichtet haben, bei Mehrkosten weitere Finanzierungsbeiträge zu übernehmen, zum Schluss: Nein, haben sie nicht. Natürlich etwas wortreicher.

Schon „allein der Wortlaut der Regelung“, sagt Kern, lege nicht nahe, dass die Vertragsparteien damit bereits „eine Verhandlungspflicht mit Vertragsanpassungsanspruch“ vereinbart haben und vereinbaren wollten. Auch aus der Stellung der Sprechklausel im Vertrag könne laut Gericht nicht abgeleitet werden, dass sie eine Verhandlungspflicht impliziere. Dagegen spreche etwa, dass an anderer Stelle im Vertrag konkret Verhandlungen vereinbart wurden – und zwar für den Fall, dass bis zum 31. Dezember 2009 über das geregelte Maß hinausgehende Mehrkosten zu erwarten gewesen wären – erst für die Zeit danach galt dann die Sprechklausel. Daher halte es das Gericht "für wenig plausibel", dass die Vertragspartner im Gegensatz dazu in der Sprechklausel nur die Formulierung "Gespräche aufnehmen" gewählt hätten, wenn sie damit eine Verhandlungspflicht gemeint hätten.

Bemerkenswert ist ein Aspekt aus der Zeit der Vertragsentstehung: In diversen 2008 kursierenden Vertragsentwürfen hatte das Land in der Sprechklausel noch einen Projektabbruch für den Fall vorgesehen, dass sich die Bahn und das Land in den Sprechklauselgesprächen "nicht über die weitere Finanzierung einigen". Diese Formulierung lasse nur den Schluss zu, dass das Land "lediglich eine Verpflichtung zur Führung von Gesprächen mit offenem Ausgang" eingehen wollte, argumentiert Kern. Auf diese Projektabbruchsklausel wurde damals auf Drängen der Bahn verzichtet, doch daraus folge nicht der Umkehrschluss, mit dem Verzicht habe sich das Land zur Übernahme weiterer Beträge verpflichtet.

Sehr interessant ist auch das, was Kern ausführt zur Befassung des Gerichts mit dem "Ziel und Zweck des Finanzierungsvertrages" – man könnte auch sagen, mit den sich im Vertrag widerspiegelnden Interessen. Bahn-Anwalt Ulrich Quack hatte in der dritten Verhandlung von den besonderen Interessen der Projektpartner gesprochen, die die Bahn bei S 21 förmlich "zum Jagen getragen" hätten. Doch auch unter diesem Aspekt sieht das Gericht nicht, dass in dem Vertrag eine gemeinsame Finanzierungsverantwortung vereinbart wurde in dem Sinne, dass sich die Partner an allen weiteren Mehrkosten beteiligen. Dem stehe schon entgegen, dass der Vertrag als "öffentlich-rechtlicher Subventionsvertrag" zu qualifizieren sei. Und in solchen seien die öffentlichen Finanzierungsbeiträge "als zweckgebunden und in der Höhe begrenzte Zuschüsse ausgestaltet", was auch den Maßgaben zu öffentlich-rechtlichen Zuwendungen gemäß der Landeshaushaltsordnung entspreche.

Das von der Bahn behauptete "besondere Interesse" der Projektpartner stehe dem nicht entgegen, betont Kern. "Denn eine solche Interessenlage ist bei staatlichen Zuwendungen zu Projekten Dritter geradezu typisch."

Verjährung? Spielt bei unbegründeter Klage keine Rolle

Neben den Ausführungen zur Sprechklausel referiert Kern noch die Beurteilung einiger weiterer, weniger entscheidender Anspruchsgrundlagen der Bahn. Am Ende steht die Feststellung, dass nach Ansicht des Gerichts der mit der Klage verfolgte Vertragsanpassungsanspruch der Bahn "bereits dem Grunde nach" nicht bestehe. Eine juristische Spezialformulierung, die Kern aber erläutert: Es gebe "weder eine vertragliche noch eine gesetzliche Anspruchsgrundlage" – jedenfalls habe das Gericht keine gefunden.

Und weil das Gericht die Klage also für unbegründet halte, müsse es auch nicht mehr der Frage nachgehen, ob die Klage vielleicht schon der Verjährung anheimgefallen ist, was in der letzten mündlichen Verhandlung noch lange diskutiert worden war.

"So weit – in aller Kürze sage ich jetzt nicht – unsere Rechtsansicht", schließt Richter Kern nach vierzig Minuten seine Urteilsbegründung. Um dann doch noch ein paar Sätze zur Berufung zu sagen, die das Gericht nicht zulasse. Verwaltungsgerichte könnten eine Berufung aus zwei Gründen zulassen: wenn ein Urteil von einer obergerichtlichen Entscheidung abweicht, also etwa des Verwaltungsgerichtshofs oder des Bundesverwaltungsgerichts. "Oder wenn die Sache grundsätzliche Bedeutung hat."

Das erste schließt Kern aus, "wenn uns nicht ein ganz schwerer Fehler unterlaufen ist". Und das zweite sähe das Gericht auch nicht, weil eine "grundsätzliche Bedeutung" voraussetze, dass es um Fragen gehe, "denen eine über den konkreten Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt." Und hier sei es halt einerseits "nur" um sehr viel Geld gegangen, andererseits "in der Sache nur um die Frage der Auslegung einer ganz konkreten vertraglichen Bestimmung", der Sprechklausel. Und das habe keine grundsätzliche Bedeutung, so Kern, "weil wir nicht davon ausgehen, dass die Bahn noch einmal so einen Vertrag schließen wird." Großes Gelächter im Gerichtssaal.

Noch am 7. Mai, dem Tag der Verkündung, begrüßten das Land und die Stadt Stuttgart in Pressemitteilungen erwartungsgemäß das Urteil, während die Bahn weiterhin eine "gemeiname Finanzierungsverantwortung aller Projektpartner" sieht und Rechtsmittel gegen das Urteil prüfen will. Würde sie Stand jetzt das Urteil akzeptieren, müsste sie sieben Milliarden Euro mehr für Stuttgart 21 aufwenden als geplant. Sollte am Ende aller Instanzen, in mehreren Jahren, das gleiche Urteil stehen, dürfte es noch die eine oder andere Milliarde mehr sein. Wenn die Bahn nicht den Weg geht, den Richter Kern schon in der ersten Sitzung dargestellt hat: "Es gibt bei öffentlichen Verträgen auch die Möglichkeit, einen Vertrag zu kündigen, wenn die Vertragsanpassungen zu unzumutbaren Belastungen für die Beteiligten führen würden."

Am Ende der ersten Etappe dieses Prozesses steht nicht nur die Erkenntnis, wie dilettantisch und in seiner Vagheit völlig unangemessen für ein Projekt dieser Größenordnung der Finanzierungsvertrag konstruiert wurde. Sondern auch die, dass das Projekt irgendwann viel größer und komplizierter wurde, als im Wunschdenken der Beteiligten am Ende der Nullerjahre vorstellbar war.

Historische Begründungen sind nicht juristische

Häme gegenüber der Bahn ist dabei erwartbar und auch nicht unberechtigt, und doch finden sich einige Kommentare, die mit ganz unterschiedlichem Tenor kritisieren, dass nur die Bahn allein die Mehrkosten tragen soll. Die Projektpartner, vor allem Land und Stadt, hätten schließlich nicht nur auf das Zustandekommen des Projekts, sondern auch noch unter grüner Führung stets auf den Weiterbau gedrängt, kritisiert etwa das Aktionsbündnis gegen Stuttgart 21. "Wer sich gemeinsam wissentlich und willentlich trotz erkennbarer Kostenüberschreitungen immer wieder für die Fortführung des Projekts eingesetzt hat, muss auch gemeinsam für den entstandenen Schaden einstehen", sagt Bündnissprecher Dieter Reicherter. Und die FAZ nennt es sogar einen "Skandal", dass laut Urteil die Bahn die Mehrkosten alleine tragen müsse – "denn die Bahn wollte Stuttgart 21 nie wirklich." Was nicht ganz falsch ist.

Historisch gesehen kann man es tatsächlich ungerecht finden, wenn die Bahn alle Kosten tragen sollte. Auch Kontext hat immer wieder darauf hingewiesen (etwa hier und hier), wie der Bahn mit Hilfe milliardenschwerer milder Gaben das Projekt schmackhaft gemacht werden sollte – die immens überteuerten Nahverkehrsaufträge des Landes und der frühzeitige Kauf der Gleisflächen durch die Stadt Anfang der Nullerjahre sind dafür nur die eklatantesten Beispiele. Zugleich war die Bahn geschickt genug, diese Bereitschaft maximal auszunutzen. Im Finanzierungsvertrag verzichteten Land und Stadt darauf, die genannten Zuschüsse mit ihren Beiträgen zur Finanzierung zu verrechnen, und sie verzichteten auf die Möglichkeit des Projektabbruchs. Nur die Sprechklausel, die blieb so dilettantisch vage, dieser verfluchte Paragraf 8, Absatz 4.

Trotz der vagen Sprechklausel konnte die Bahn angesichts der Historie mit gutem Grund davon ausgehen, dass im Zweifel weiter Geld zugeschossen werden würde – solange die CDU in Land und Stadt regiert. Dann kam 2011 und eine grün-rote Landesregierung, in der der Kostendeckel für das Projekt gewissermaßen das Letzte war, was die Grünen aus ihrer S-21-Gegnerschaft in die Koalition retten konnten.

Der Wille zum Projekt um fast jeden Preis bei den nun nicht mehr zahlungswilligen Projektpartnern ist gut dokumentiert und unstrittig – aber ist er auch juristisch relevant? Kann ein Gericht aufgrund eines historischen Willens entscheiden, der hinter einem Vertrag steht? Denkbar wäre das womöglich auch. Doch in diesem Verfahren ging – und geht – es nicht um die Frage, wer historisch gesehen, unterm Strich, die größte Verantwortung für S 21 hat. Es geht um die Auslegung eines Vertragstextes. Laut Vertrag ist die Bahn Projektträgerin. Und wenn die Bahn ihre Klage vor allem mit einem äußerst vagen Vertragswortlaut begründet, ist es nicht verwunderlich, wenn sich das Gericht auch in seinem Urteil vor allem an den Vertragswortlaut hält und historisch nur die Phase der Vertragsanbahnung in den Blick nimmt. Es entscheidet auf juristischer Grundlage. Und juristisch gesehen muss man sagen, dass die Bahn es nicht geschafft hat, den aus der Historie deutlich erkennbaren Willen von Land und Stadt auch dergestalt in eine juristische Form zu bringen, dass er darin gewissermaßen fixiert wird.

Man sieht sich wieder in Mannheim.


Die kurz gefasste Urteilsbegründung des Verwaltungsgerichts Stuttgart gibt es hier. Das vollständige, schriftliche Urteil wird spätestens in fünf Monaten vorliegen.

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4 Kommentare verfügbar

  • Wosch
    vor 18 Stunden
    Antworten
    Das Unbefriedigende an dem Urteil ist für mich, dass die Mehrkosten, die mit Sicherheit noch weiter ansteigen werden, im großen schwarzen Schuldenloch der Deutschen Bahn verschwinden werden und die Bevölkerung davon nichts zu spüren bekommen wird. Das Angebot der Bahn: schon lange schlecht,…
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