Karikatur: Oliver Stenzel

Karikatur: Oliver Stenzel

Ausgabe 420
Politik

Milliarden zugeschustert

Von Oliver Stenzel
Datum: 17.04.2019
25 Jahre Stuttgart 21: Dass das Projekt immer teurer wird, ist bekannt. Dass die Bahn gegen ihre Projektpartner wegen Mehrkostenübernahme klagt, auch. Jahrelang hatten Land und Stadt Stuttgart die Bahn mit großzügigen Finanzhilfen zum Bauen motiviert, jetzt heißt die Lösung: kreative Extratöpfe.

Anfang 1994 sah es zappenduster aus für Stuttgart 21. Gut, den Projektnamen gab es damals noch gar nicht, aber die Idee eines unterirdischen Durchgangsbahnhofs im 90-Grad-Winkel zum bestehenden Kopfbahnhof, in Kombination mit einer autobahnnahen Neubaustrecke (NBS) nach Ulm, hatte der Stuttgarter Verkehrswissenschaftler Gerhard Heimerl schon 1988 an die Öffentlichkeit gebracht. Die baden-württembergische Landesregierung begeisterte sich bald für beides, wünschte sich schon im September 1992 auch eine Anbindung des Flughafens, die Bahn dagegen konnte sich lange zwar für die NBS, nicht aber für den tiefergelegten Bahnhof erwärmen.

Warum das so war, machte Bahn-Vorstandsmitglied Ulf Häusler am 24. Februar 1994 gegenüber seinen Vorstands-Kollegen deutlich: Tiefbahnhof und Flughafenanbindung würden "mindestens 1 Milliarde DM höhere Investitionen auslösen", und dies würde sich "selbst bei der Addition günstigster Annahmen bezüglich Erlöserwartungen" für die Bahn nicht rechnen. Und eine Milliarde D-Mark "zusätzlich wird aus BVWP-Mitteln (Bundesverkehrswegeplan, d. Red.) nicht finanziert, Finanzierungsbereitschaft des Landes ist nicht gegeben." Doch gerade mal sechs Wochen später, am 18. April 1994, fand jene legendäre Pressekonferenz statt, in der der damalige Bahn-Chef Heinz Dürr gemeinsam mit Bundesverkehrsminister Matthias Wissmann, Baden-Württembergs Ministerpräsident Erwin Teufel, Landesverkehrsminister Hermann Schaufler und dem Stuttgarter OB Manfred Rommel – fünf Schwaben mit CDU-Parteibuch – den Umbau des Stuttgarter Hauptbahnhofs in einen unterirdischen Durchgangsbahnhof als "Jahrhundertchance" priesen.

Aufs Milliardenverschieben! Manfred Rommel, Hermann Schaufler, Heinz Dürr, Matthias Wissmann und Erwin Teufel (v. l.) stoßen am 7. November 1995 auf die S-21-Rahmenvereinbarung an. Foto: Martin Storz

Was war in diesen sechs Wochen passiert? Die Bahn wird ein Angebot bekommen haben, dass sie nicht ablehnen konnte. Es wird sich vermutlich etwas getan haben in puncto Finanzierungsbereitschaft – des Landes und der Stadt, flankiert von Banken- und Wirtschaftsinteressen. Plötzlich ging alles ganz schnell. Im Juni wurde eine Machbarkeitsstudie für Stuttgart 21 in Auftrag gegeben, am 16. Januar 1995 auf der Landespresskonferenz vorgestellt und bereits am 7. November 1995 schlossen Bund, Land, Stadt, Regionalverband und Deutsche Bahn eine Rahmenvereinbarung zur Entwicklung und Förderung des Projekts.

Der Bahn ist S 21 schnuppe

Dass es danach stockte, S 21 erst nach der Jahrtausendwende allmählich in Gang kam, hat auch mit der besonderen Konzeption zu tun: Stuttgart 21 war nie Teil des Bundesverkehrswegeplans, der die dringendsten und vorrangig umzusetzenden Infrastrukturprojekte auflistet, sondern ein "eigenwirtschaftliches Projekt" der Bahn. Das heißt: Gewinne machen – oder es bleiben lassen. Doch obwohl S 21 von Anfang an unwirtschaftlich war, sorgten die Projektpartner aus Land, Stadt und Region letztendlich dafür, die Bahn in vorauseilender Finanzierungsbereitschaft doch noch zum Bauen zu drängen.

Und hier geht es nicht nur um jene Summen, die im Finanzierungsvertrag von 2009 festgelegt sind – also die maximal 930 Millionen Euro Landesanteil, die 292 Millionen der Stadt Stuttgart und die 339 Millionen, die der Flughafen Stuttgart beisteuert. Sondern darum, was die Projektpartner der Bahn schon lange vor Baubeginn zukommen ließen.

Könnte Ehren-Bahnvorstand für besondere Verdienste werden: Stuttgarts Ex-OB Schuster. Foto: Joachim E. Röttgers
Könnte Ehren-Bahnvorstand für besondere Verdienste werden: Stuttgarts Ex-OB Schuster. Foto: Joachim E. Röttgers

Wie die Bahn das Prinzip der S-21-Finanzierung versteht, verrät ein Dokument vom 11. Februar 2000 aus dem Stuttgarter Rathaus: Die Bundesregierung und die Bahn machten die Entscheidung über Stuttgart 21 abhängig davon, dass es gelänge, "ein positives betriebswirtschaftliches Ergebnis abzusichern, indem die Risiken der Grundstückserlöse sowie aus Verfahrens- und Baukostenentwicklung auf die Vertragspartner Land, Region und Stadt abgewälzt werden." Unterzeichnet vom damaligen Stuttgarter OB Wolfgang Schuster (CDU), der darin auch einräumt, die Bahn habe sich trotz ihrer Forderung nach Abwälzung der Finanzierung geweigert, eine detaillierte Berechnung der Wirtschaftlichkeit vorzulegen (Kontext berichtete).

Nahverkehrsvertrag von 2003: völlig überteuert

Einer erfolgreichen Abwälzung stand dies freilich nicht im Weg. Schließlich soll der damalige Bahnchef Hartmut Mehdorn das Festhalten an S 21 im Jahr 2001 damit begründet haben, dass die Bahn dadurch ohne Ausschreibung den ganzen Nahverkehrsauftrag für Baden-Württemberg bekomme, so zumindest Thilo Sarrazin im Juni 2018 vor dem Verkehrsausschuss des Bundestags (Kontext berichtete). Und tatsächlich konnte sich Mehdorn, finster entschlossen, die Bahn an die Börse zu bringen, auf einen warmen Geldregen freuen. In dem 2003 abgeschlossenen Vertrag, auf Landesseite wohlwollend ausgehandelt von Verkehrsminister Ulrich Müller und seinem Staatssekretär, dem späteren Ministerpräsidenten Stefan Mappus (beide CDU), waren völlig überhöhte Preise für Nahverkehrskilometer festgeschrieben.

Wie groß die Summe war, die die Bahn zusätzlich einstrich, war lange unklar. Landesverkehrsminister Winfried Hermann (Grüne) gab zwei Gutachten in Auftrag, um den Betrag genauer zu bestimmen: Beide kamen für die Laufzeit von 2003 bis 2016 auf eine "Überkompensation" zwischen 700 Millionen und 1,25 Milliarden Euro, so die 2015 vorgestellten Ergebnisse. Matthias Lieb, Landesvorsitzender des Verkehrsclubs Deutschland (VCD), kam schon 2014 auf eine Milliarde zusätzlicher Kosten für das Land. Als "kaschierte Subvention" bezeichnete dies schon vor Jahren der Düsseldorfer Wettbewerbsrechtler Clemens Antweiler. Bislang blieb das allerdings ohne Folgen für die Bahn.

Der Anteil des Landes an Stuttgart 21 liegt also in Wahrheit eher bei rund zwei Milliarden Euro.

Eifriger Bahnbilanzen-Sanierer: Wolfgang Schuster

Noch eifriger darin, der Bahn öffentliche Gelder zuzuschustern, war allerdings der frühere Stuttgarter OB Wolfgang Schuster. Erinnerlich ist dabei noch der von ihm 2001 eingefädelte Deal, dass die Stadt Stuttgart der Bahn vorzeitig die Gleisflächen abkaufte – für rund 459 Millionen Euro. Und das, obwohl von Anfang an klar war, dass die Stadt die Flächen noch sehr lange nicht nutzen kann. Das Ganze ist also eher ein Darlehen an die Bahn, und zwar zu günstigen Konditionen: Der Bahn wurde bis 2020 ein umfassender Zinsverzicht eingeräumt, der sich mittlerweile auf rund 800 Millionen summiert hat. Das Grundstücksgeschäft hat die Stadt also eher 1,2 Milliarden Euro gekostet. Dass ab 2020 die Bahn der Stadt dafür, dass sie die Flächen immer noch nicht bebauen kann, jährlich 20 Millionen Euro zurücküberweist, ist da ein schwacher Trost. Zumal noch die Altlastensanierung ansteht. Die DB AG hat sich zwar verpflichtet, dafür 15 Millionen zu übernehmen, wie hoch die Kosten tatsächlich werden, weiß aber auch sie nicht; allerdings hatte die Bahn bis 2009 in ihren Bilanzen eine Rückstellung für die S-21-Altlastensanierung in Höhe von 600 Millionen Euro eingestellt. Seit 2010 trägt dieses Mehrkostenrisiko alleine die Stadt.

Noch lange nicht frei: Gleisflächen vor dem Stuttgarter Hauptbahnhof. Foto: Joachim E. Röttgers
Noch lange nicht frei: Gleisflächen vor dem Stuttgarter Hauptbahnhof. Foto: Joachim E. Röttgers

Auch der Kauf des Güterbahnhofareals in Bad Cannstatt für rund 40 Millionen Euro fällt in die Reihe jener der Bahn zugeschusterten Gelder. Auch diese Fläche stand jahrelang ungenutzt leer, erst jetzt wird sie allmählich bebaut. Dazu kommen weitere kleinere Posten wie die für die Verlagerung der Stadtbahn-Haltestelle Staatsgalerie (ca. 40 Millionen) oder für die Verlagerung von Schulen (ca. 10 Millionen), die die Stadt zusätzlich wegen S 21 schultert – ohne sie der Bahn zugute kommen zu lassen. Addiert man all diese Posten, kommen die S 21-Kosten der Stadt in die Nähe von zwei Milliarden. Sie liegen auf jeden Fall deutlich über den immer wieder genannten 292 Millionen. Gelder, die heute unter anderem fehlen, um für bezahlbaren Wohnraum und besseren ÖPNV zu sorgen.

Wäre es bei einem bis Ende 2012 versprochenen Finanzierungsrahmen von 4,5 Milliarden Euro geblieben, hätte die Bahn noch ordentlich Gewinn gemacht. Denn ihr Eigenanteil am Projekt liegt laut Finanzierungsvertrag bei rund 1,75 Milliarden Euro – also in jedem Fall weniger, als sie durch den Nahverkehrsauftrag des Landes plus der Grundstücksgeschäfte mit der Stadt gewinnt.

Dass sich bei der Bahn mittlerweile Unruhe einstellt und sie seit Ende 2016 gegen ihre Projektpartner auf Übernahme von Mehrkostenanteilen klagt, dürfte also auch damit zu tun haben, dass die Gelder der Partner aufgebraucht sind und sie nun an ihr eigenes müsste.

Neue Töpfe, neues Glück

Weil das ursprünglich oft als "bestgeplant" bejubelte Projekt so viele Mängel hat, drängt mittlerweile Landesverkehrsminister Winfried Hermann immer wieder auf Nachbesserungen. Die erfolgen nun allerdings – über ausgelagerte Extratöpfe. Am Flughafenbahnhof zeigte sich das exemplarisch. Dort soll an den bestehenden S-Bahnhof im Zuge von S 21 auch die aus Richtung Zürich kommende Gäubahn angeschlossen werden. Weil die ursprüngliche Planung derart mangelhaft war, wurde lange nach einer allgemein akzeptierten Lösung gesucht, ehe sich die Projektpartner 2015 auf "die Sparversion unter allen Optimierungsvarianten" einigten (Kontext berichtete): Der Bahnhof bekommt ein drittes Gleis, zudem sollen die sogenannte Rohrer Kurve, über die die Gäubahn zum Flughafen geführt werden soll, kreuzungsfrei ausgebaut und der Vaihinger Bahnhof zum Regionalhalt ausgebaut werden. Alle Nachbesserungen werden als "Verbesserungen" nun ausgelagert, in einen "eigenständigen Zusatzfinanzierungsvertrag". Dessen Vertragspartner sollen "das Land, der Verband Region Stuttgart sowie die Deutsche Bahn sein", so das Landesverkehrsministerium im April 2015.

Um welche Kosten es hier für die Partner geht, beantwortet Ministeriums-Pressesprecher Oliver Hillinger auf Kontext-Anfrage durchaus apart: "Das Land trägt keine Mehrkosten von S 21. An den Kosten des 3. Gleises beteiligt sich das Land nicht zusätzlich". Doch, wie 2015 vereinbart, finanziere das Land alleine den Ausbau des Vaihinger Bahnhofs, was 7,2 Millionen Euro koste, und "an der Rohrer Kurve trägt das Land Mehrkosten, die für die Anfahrbarkeit von S-Vaihingen mit Regionalzügen entstehen". Dafür seien zusätzlich fünf Millionen Euro vereinbart, also zusammen 12,2 Millionen.

Winfried Hermann will Nachbesserungen, die Bahn mehr Kostenübernahmen. Foto: Joachim E. Röttgers
Winfried Hermann will Nachbesserungen, die Bahn mehr Kostenübernahmen. Foto: Joachim E. Röttgers

Ein weiterer Extratopf betrifft den Ausbau der Wendlinger Kurve. Auch hier war die ursprüngliche eingleisige Planung von Anfang an ein Mangel gewesen, dessen Behebung nun ebenfalls mit Hilfe eines Extratopfes finanziert werden soll. Nach der Sitzung des S-21-Lenkungskreises am 4. Mai 2018 bezifferte Verkehrsminister Winfried Hermann die Kosten mit 80 bis 100 Millionen Euro und sagte: "Ich rechne mit einer adäquaten Aufteilung der Kosten, wonach der Bund 60 Prozent, das Land und die Kommunalverbände je 20 Prozent übernehmen." Die Finanzierung zwischen den Beteiligten werde derzeit abgestimmt, heißt es aus dem Verkehrsministerium.

Völlig unklar ist auch noch, was das Land eine Anbindung der Gäubahn via bestehender Panoramabahn an den neuen Hauptbahnhof kosten könnte. Erst Ende 2019 soll eine Studie über mögliche Anbindungsmöglichkeiten vorgestellt werden. Auch hier war von Hermann zu hören, dass das Land einen Beitrag leisten werde. Die Bahn kann argumentieren, auch dies habe, wie die "Optimierungen" am Flughafen, nichts mit den ursprünglichen S-21-Plänen zu tun. Aber eigentlich ist es eine Mängelbeseitigung: Denn ohne die Gäubahn funktioniert das Notfallkonzept der S-Bahn nicht mehr.

Und wer bezahlt bei der geplanten Ausstattung von S 21 und S-Bahnnetz mit dem digitalen Zugleitsystem ETCS? "Bei den Fahrzeugen gehen wir davon aus, dass wir uns als Land in irgendeiner Form beteiligen müssen", sagte Minister Hermann schon im November. Das scheint sich zu erhärten. So erwartet das Land, dass der Bund die Fahrzeugnachrüstung auch fördere, das Land werde dann den gegebenfalls verbleidenden Rest übernehmen, so Pressesprecher Hillinger. Belastbare Zahlen gibt es noch nicht.

Doch es steht zu befürchten: Es werden nicht die letzten Extratöpfe sein.

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Immer neue Kostensteigerungen, Risiken durch den Tunnelbau, ungelöste Brandschutzfragen, ein De-facto-Rückbau der Infrastruktur – das sind nur einige Aspekte des Milliardengrabs.

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