Ausgabe 286
Politik

Die zehn Milliarden sind nicht alles

Von Winfried Wolf
Datum: 21.09.2016
Alle haben auf die Zahl zehn Milliarden für Stuttgart 21 gestarrt. Aber der Bundesrechnungshof hat viel mehr zu bieten: drei schallende Ohrfeigen für die Regierung Merkel. Eine fachkundige Analyse des lange unter Verschluss gehaltenen Prüfberichts, der eine heimliche Querfinanzierung aus Bundesmitteln unterstellt.

Das jahrelange Warten auf den neuen Bericht des Bundesrechnungshofs (BRH) zu Stuttgart 21 führte dazu, dass die Öffentlichkeit und insbesondere die Gegnerinnen und Gegner des Tiefbahnhofs sich immer mehr auf eine fixe Zahl konzentrierten: Stehen jetzt die "zehn Milliarden Euro" für die zu erwartenden Baukosten drin oder nicht?

Auch wenn es im Vorfeld immer wieder gute Recherchen gab, die auf die Differenziertheit der BRH-Untersuchungen verwiesen, etwa die Artikel von Thomas Wüpper in der "Stuttgarter Zeitung", so ist dieser Blickwinkel zu eng, wenn auch verständlich. Stuttgart 21 ist nun mal nicht nur das größte und teuerste Infrastrukturprojekt der Bundesrepublik Deutschland, auch die Kostensteigerungen sind rekordverdächtig.

Der Hammer: Ungeachtet aller Diskussionen um Kostenexplosionen wurde vergangenen Freitag der Tiefbahnhofsgrundstein gelegt. Foto: Joachim E. Röttgers
Der Hammer: Ungeachtet aller Diskussionen um Kostenexplosionen wurde vergangenen Freitag der Tiefbahnhofsgrundstein gelegt. Foto: Joachim E. Röttgers

Insofern gab es zunächst etwas Enttäuschung, als im ersten öffentlich gewordenen BRH-Bericht diese Zahl nicht zu finden ist - wegen "schutzbedürftiger Geschäftsdaten". Der BRH hat zu diesem Bereich einen "gesonderten Bericht" erstellt und dem "zuständigen Bundesfinanzgremium" zur Verfügung gestellt. Nachdem jetzt auch dieser zweite (mit "VS - Nur für den Dienstgebrauch" klassifizierte) BRH-Bericht erfreulicherweise öffentlich gemacht wurde, soll hier nicht über die Kosten-Prognose des BRH (siehe Kasten) debattiert werden, sondern über drei schallende Ohrfeigen für die Regierung Merkel.

Sie ist der Adressat, in beiden BRH-Berichten, nicht die Deutsche Bahn. Insofern ist es fast schon wieder lächerlich und dann vor allem bezeichnend, wenn sich der Konzern getroffen fühlte und vor wenigen Tagen Peter Sturm als einer der drei Geschäftsführer der S-21-Projektgesellschaft stellvertretend für die Bundesregierung in die Bütt ging. Sturm konzentrierte sich in einem Interview mit den STZN vor allem auf das Thema Kostensteigerungen. Wobei die zentrale Aussage von Manager Sturm, der BRH habe da nur "alte Unterlagen" aus dem Jahr 2013 vorliegen gehabt, bereits tags darauf vom BRH als unwahr bezeichnet wurde. Tatsächlich geht aus dem Bericht an mehreren Stellen hervor, dass die Top-Beamten nicht nur hartnäckig recherchierten und prinzipienfest argumentieren. Sie waren auch zeitnah unterwegs und haben unter anderem noch am 31. August 2016 Unterlagen der Deutschen Bahn AG eingesehen.

Wenn man eine Systematisierung des ersten BRH-Berichts vornehmen will, dann lässt sich dieser in drei Aspekten bündeln.

Das Bundesfass ohne Boden

Detailliert wird in dem Dokument vorgerechnet, dass der Bund bei der S-21-Finanzierung eben nicht nur mit den hundertfach zitierten 563,8 Millionen Euro beteiligt ist. Dass aus anderen Töpfen, die aus Bundesmitteln gespeist werden (so aus "Regionalisierungsmitteln" des Bundes, mit denen "eigentlich" der Schienennahverkehr in Baden-Württemberg finanziert werden sollte), erhebliche Summen im Stuttgarter Gipskeuper-Untergrund verbuddelt werden. Der BRH verweist zum Beispiel darauf, dass die 700 Millionen Euro, die die Bahn durch den Grundstücksverkauf an die Stadt Stuttgart einnahm, eigentlich dem Bund hätten zufließen müssen; dass es sich hier um einen "haushaltsrelevanten Einnahmeverzicht" handele, der zumindest immer mit – als Teil der Bundesfinanzierung für Stuttgart 21 – zu nennen sei. Insgesamt wird so seitens des BRH (Seite 15) ein "unmittelbares und mittelbares Engagement" des Bundes bei Stuttgart 21 in Höhe von 2,215 Milliarden Euro errechnet. Das entspricht interessanterweise fast exakt dem Betrag, der in der ersten Machbarkeitsstudie für S 21 als Gesamtkosten für das Projekt ausgewiesen wurde. 1995 wurden die S-21-Kosten mit 4,807 Milliarden angegeben – damals noch in Mark.

Der BRH-Bericht widmet sich ausführlich den Bundesmitteln für die Schieneninfrastruktur, die in dem Sammeltopf mit der Bezeichnung "Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung" – kurz LuFV – zusammengefasst sind. Dies ist deshalb interessant und weitgehend neu, weil der BRH ausführlich darlegt, dass dieser gewaltige Topf von jährlich rund vier Milliarden Euro fast komplett unter Kontrolle der Deutschen Bahn AG steht und die Ausgaben, die damit im Schienennetz getätigt werden, seitens des Bundes nicht wirksam kontrolliert würden. Der BRH hat dieses Thema bereits mehrfach – auch außerhalb des Themenbereichs S 21 – angesprochen und entsprechend kritisiert. Die LuFV ist hier deshalb wichtig, weil laut BRH "die Bahn aus unternehmerischen Gründen ein starkes Interesse [hat], Mehrausgaben [bei S 21] möglichst nicht mit eigenen Mitteln zu finanzieren". Die "Kontrolldefizite" bei der LuFV würden "Anreize bieten", die "Mehrkosten des Projekts Stuttgart 21 über die pauschalen Bundeszuschüsse der LuFV zu finanzieren".

Faktisch erklärt der BRH damit, es bestehe der begründete Verdacht, dass es eine solche heimliche Kofinanzierung längst gibt. Indem der BRH in seinem Bericht mehrfach dokumentiert, wie das Bundesverkehrsministerium (BMVI) sich hartnäckig weigert, diese "Kontrolldefizite" im Allgemeinen abzuschaffen und die LuFV-Mittel, die S 21 zufließen, im Besonderen transparent zu gestalten, wird dieser Verdacht nochmals fett und rot unterstrichen.

Das ist eine echte Klatsche: Der im Grundgesetz Art. 114 verankerte und unabhängige, also keinem Ministerium unterstellte Bundesrechnungshof unterstellt eine heimliche und bewusst verheimlichte Querfinanzierung von Stuttgart 21 aus Bundesmitteln. Was mit deutlichen Konsequenzen für das gesamte Schienennetz verbunden sei: Denn "damit würden LuFV-Mittel für Ersatzinvestitionen im Bestandsnetz der Schienenwege des Bundes fehlen". Was ja eigentlich den baden-württembergischen Verkehrsminister interessieren sollte. Warum bloß wird der Bau der Südbahn Ulm–Friedrichshafen–Lindau immer noch nicht konkret angegangen?

Von wegen "eigenwirtschaftlich"

Ein zweiter Aspekt im BRH-Bericht betrifft den Charakter von Stuttgart 21. Der BRH setzt sich wiederholt mit der Behauptung auseinander, Stuttgart 21 sei keine Bundesangelegenheit, sei ein "eigenwirtschaftliches Projekt" der Deutschen Bahn AG. Der BRH widerspricht dieser Position insbesondere hinsichtlich der darauf aufbauenden Argumentation, der Bund habe damit keine Kontrollaufgabe bei S 21. Verwiesen wird darauf, dass der Bund "Alleinaktionär" und "alleiniger Eigentümer" der DB AG sei, dass die Bundesmittel, die in S 21 fließen, eben nicht minoritär und nicht zu vernachlässigen seien. Vor allem aber stellt der BRH klar, dass Stuttgart 21, wenn der Kellerbahnhof denn gebaut sein würde, "Teil der Schienenwege des Bundes" sei, was wiederum in der Verfassung (GG Artikel 87e) festgelegt sei. Damit habe die Art und Weise, wie da gebuddelt werde, unmittelbare Auswirkungen auf den Bund selbst.

Fanden (die) Grube gar nicht gut: nackte DemonstrantInnen.
Fanden (die) Grube gar nicht gut: nackte DemonstrantInnen.

Ausführlich geht der Bericht darauf ein, dass der "Kostendruck" beim S-21-Projekt die Bahn dazu "verleiten" könne, die Bauausführung und Dimensionierung der Anlagekapazitäten "zu vereinfachen". Dumm wäre doch, wenn sich am Ende die Kapazität als zu gering "erweisen" würde. Dann müsse am Ende der Bund den "Knoten Stuttgart später kostenintensiv" aufrüsten.

Auch zu diesem Bereich berichtet der BRH, dass das zuständige Bundesverkehrsministerium mehrfach mitteilen ließ, "keinen Bedarf" an solchen "Qualitätskontrollen" zu "erkennen". Der BRH beharrt jedoch darauf, dass solche Kontrollen "dringend geboten" seien. Schließlich würden alle Tunnelanlagen und der Tiefbahnhof selbst am Ende als Schienenwege des Bundes "der verfassungsrechtlichen Gewährleistungs- und Finanzierungsverantwortung des Bundes unterliegen".

Kontrolle durch den Bund ist unverzichtbar

Der BRH-Bericht geht auf die seit mehr als einem Jahrzehnt geführte S-21-Auseinandersetzung im Bundestag ein, die fast immer in der gleichen Sackgasse endet: Die Bundesregierung beziehungsweise das Bundesverkehrsministerium erklären auf entsprechende Anfragen seitens der Partei Die Linke oder der Grünen, nicht zuständig zu sein, oder sie machen schlicht Falschaussagen. Zitiert wird, wie selbst im Bundestagsplenum seitens der Bundesregierung und der Regierungsparteien behauptet wird, dass der Bund sich an dem Projekt allein mit dem Festbetrag von 563,8 Millionen Euro beteilige. Was, siehe oben, der BRH einigermaßen anders bewertet.

Um die organisierte Intransparenz bei Stuttgart 21 zu beenden, um die Kontrollmöglichkeiten für das Großprojekt erst zu schaffen und jeden Missbrauch von Bundesmitteln auszuschließen, schlägt der Bundesrechnungshof etwas höchst Praktisches vor: Alle "mit Stuttgart 21 zusammenhängenden Mittel" sollten "möglichst an einer Stelle [...] übersichtlich und vollständig veranschlagt und transparent erläutert werden". Der BRH empfiehlt dabei dem BMVI, "dem Parlament zu den jährlichen Haushaltsberatungen über den Stand des Projektes Stuttgart 21 gesondert zu berichten". Dies sei politisch sinnvoll angesichts der "zahlreichen parlamentarischen Nachfragen zu den Projektkosten". Dies sei hinsichtlich der Dimension von S 21 mit seinen "seit Jahren deutlich steigenden Projektkosten" sinnvoll.

Und dies sei nicht zuletzt verfassungsrechtlich geboten. Die "Transparenzdefizite" beim Projekt S 21 beeinträchtigten "die Budgetkontrolle des Parlaments nachhaltig". Eine solche Kontrolle sei "unverzichtbar" – unter anderem aufgrund des zitierten Grundcharakters von Stuttgart 21 als Teil der "Schienenwege des Bundes". Würde so nicht verfahren, so könnten "durch die bisherige Verwaltungspraxis" bei dem Projekt "bedeutende Risiken für den Bundeshaushalt entstehen". Es müsse verhindert werden, dass auf diese Weise "Investitionsruinen" entstünden.


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