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Begehren ist schwer

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Wenn die BürgerInnen begehrlich werden, zuckt die Politik. Wie zuletzt bei Stuttgart 21. Unzulässig, heißt es dann. In Baden-Württemberg passiert das oft, in Bayern seltener. Immerhin sollen im grün-rot regierten Südwesten jetzt die Hürden sinken.

Es sind Mitbürger wie du und ich. Doch sie engagieren sich für das Gemeinwohl in ihrer Heimatstadt auf besondere Art, als Initiatoren und Unterstützer eines Bürgerbegehrens. Etwa um die Platanenallee an der Dorfstraße zu erhalten oder die Schließung des Schwimmbads zu verhindern. Manche opfern dafür wochen- und monatelang ihre Freizeit, um die notwendigen Unterschriften auf Wochenmärkten und Straßenfesten, an Haustüren und auf Kundgebungen zu sammeln. Je nach Größe der Stadt braucht es 20 000 Unterzeichner, die das Anliegen teilen. "Die meisten sagen, sie haben keine Zeit", beschreibt Gretel Quiring, Vertrauensfrau eines Bürgerbegehrens zur Rekommunalisierung der Stuttgarter Fernwärmeversorgung, die typische Reaktion der Mitbürger.

Aktuelle Beispiele des Scheiterns gibt es im selbst erklärten Musterland der Bürgerbeteiligung – im grün-rot regierten Baden-Württemberg. So verwarf der Stuttgarter Gemeinderat vor Kurzem gleich zwei Begehren als unzulässig. Beide hatten den Ausstieg der Landeshauptstadt aus dem Tiefbahnhofprojekt Stuttgart 21 zum Ziel. Schon zuvor, in den Jahr 2007 und 2011, waren zwei Verfahren von Stuttgart-21-Gegnern gegen das Milliardenprojekt ins Leere gelaufen, obwohl die Initiatoren mit 67 000 und 35 000 Unterschriften ein Mehrfaches der geforderten Unterstützer gefunden hatten. Die Gemeinderatsmehrheit war beides Mal der Einschätzung des Verfassungsrechtlers Klaus-Peter Dolde gefolgt, der sie für unzulässig befand. Was die Frage aufwirft, ob Bürgerbegehren, insbesondere wenn sie gegen komplexe und langwierige Großprojekte gerichtet sind, für die Katz sind? Jein, heißt die eindeutige Antwort bei genauerem Hinsehen.

Schau einer an: In Baden-Württemberg steht die Wiege

Bürgerbegehren (BB) und Bürgerentscheide (BE) auf kommunaler Ebene sind neben bundesweiten Volksabstimmungen sowie Volksbegehren in Bundesländern die dritte große Säule direkter Demokratie, die gesellschaftspolitische Mitsprache außerhalb von Wahlen bietet. Erstmals eingeführt wurden sie im Jahr 1956 in Baden-Württemberg. Heute sind sie in allen Städten und Gemeinden Deutschlands möglich. Zwischen Flensburg und Passau finden jährlich etwa 300 Bürgerbegehren statt. Wie oft die Bürger danach an die Urnen treten, ist von Bundesland zu Bundesland jedoch sehr unterschiedlich. In vielen Ländern wird es den Menschen schwer gemacht, direkt mitzuentscheiden, sagt "Mehr Demokratie". "Wo das Verfahren fair geregelt ist, wird es auch von den Bürgern genützt", betont Anne Dänner, die Sprecherin der Nichtregierungsorganisation.

Rückschlüsse über den Status quo erlaubt die dritte Auflage des Bürgerbegehrensberichts, den "Mehr Demokratie" im vergangenen Herbst mit der Bergischen Universität Wuppertal und der Universität Hamburg mit Stand Ende 2013 veröffentlichte. Demnach zählten die Autoren seit der Einführung vor knapp 60 Jahren insgesamt 6447 Verfahren. Konkret waren 5354 Verfahren "von unten" initiierte Bürgerbegehren, 1054 wurden als Ratsreferenden von Gemeindeparlamenten "von oben" angestoßen. 39 Verfahren ließen sich nicht klar zuordnen. Die thematischen Schwerpunkte bildeten Wirtschaftsprojekte (18,3 Prozent), öffentliche Sozial- und Bildungseinrichtungen (17,0 Prozent) sowie Verkehrsprojekte (16,3 Prozent).

Nach absoluten Zahlen steht Bayern bei Bürgerbegehren an der Spitze. Fast 40 Prozent (2495) aller erfassten BB-Verfahren fanden im Freistaat statt, die dort seit 1995 möglich sind. Weit abgeschlagen folgen Baden-Württemberg (761 Verfahren) und Nordrhein-Westfalen (678). Doch die absolute Zahl sagt nicht alles. Die Bedeutung von Bürgerbegehren misst sich mehr an der relativen Häufigkeit, die sich anhand Gemeindeanzahl sowie Praxisjahren errechnen lässt. Hier landet Bayern auf Platz fünf hinter den Stadtstaaten Hamburg, Berlin und Bremen sowie knapp hinter Nordrhein-Westfalen. Baden-Württemberg fällt auf den 13. Platz zurück. Beim Spitzenreiter Hamburg fand pro Stadtbezirk etwa jedes Jahr ein Verfahren statt. In Rheinland-Pfalz, dem Schlusslicht, müssen die Bürger dagegen durchschnittlich 278 Jahre warten, bis es in ihrer Gemeinde zu einem Bürgerbegehren oder Ratsreferendum kommt. Baden-Württemberger müssen sich immerhin 84 Jahre gedulden.

Im Südwesten hat's das Begehren besonders schwer

Interessant ist auch die Erfolgsquote. So wurden 1497 der 5354 Bürgerbegehren für unzulässig erklärt (28 Prozent). Den niedrigsten Anteil hat hier Bayern mit 16 Prozent. In Hamburg (20), Berlin (22,2) und Schleswig-Holstein (24,5) sind die Erfolgsaussichten ebenfalls überdurchschnittlich gut. In allen anderen Bundesländern war mindestens jedes dritte Bürgerbegehren unzulässig. Die geringsten Chancen hatten Saarländer mit einer Quote von 60 Prozent. In Baden-Württemberg lag dieser Wert bei 39,9 Prozent. Fristüberschreitung, zu wenige Unterschriften oder Ausschluss von Themen, etwa von Fragen der Bauleitplanung, waren die häufigsten Ausschlussgründe (jeweils 21 Prozent). Weitere 15 Prozent scheiterten am fehlenden oder mangelhaften Kostendeckungsvorschlag des Begehrens. Die gesetzlichen Vorgaben haben großen Einfluss auf das Zulässigkeitsurteil, betont "Mehr Demokratie".

Letztlich mündeten 2227 Bürgerbegehren "von unten" in einen Bürgerentscheid. Zusätzlich durften die Bürger über 935 Ratsreferenden entscheiden, mit denen Gemeindeparlamente den Bürgern die Entscheidung überlassen. Insgesamt wurden die Bürger also 3177 Mal zu Bürgerentscheiden aufgerufen. Sie verliefen in etwa jedem zweiten Fall (1658 Verfahren) erfolgreich im Sinne der Initiatoren, wobei Ratsreferenden mit 59 Prozent eine höhere Erfolgsquote hatten als bürgerinitiierte Bürgerentscheide mit 49,2 Prozent. 12,4 Prozent aller Bürgerentscheide, in denen die Vorlage der InitiatorInnen die Mehrheit der Stimmen erhielt, erreichten das in den meisten Bundesländern geforderte Zustimmungsquorum nicht. Das Bürgerbegehren endete in diesen Fällen erfolglos durch "unechtes Scheitern". Die durchschnittliche Abstimmungsbeteiligung betrug 50,9 Prozent. Die Beteiligung in kleinen Gemeinden liegt deutlich über der in großen Städten und Landkreisen.

Für einen Erfolg braucht es jedoch nicht zwingend einen Bürgerentscheid: Bei 715 Bürgerbegehren (13 Prozent) gelang es, den Gemeinderat ohne Urnengang zu einem Beschluss im Sinne der Initiatoren zu bewegen.

"In Baden-Württemberg hat man in Sachen Bürgerbegehren eher schlechte Chancen", resümiert Sarah Händel, Landesgeschäftsführerin von "Mehr Demokratie" in Stuttgart. Trotz der großen Anzahl von 1100 Gemeinden bekämen die Bürger relativ selten die Gelegenheit, kommunalpolitische Entscheidungen zu beeinflussen. "Im vergangenen Jahr gab es nur sechs Bürgerentscheide", erwähnt Händel. Für sie Beleg dafür, dass im Südwesten die restriktivsten Regelungen direkte Demokratie auf kommunaler Ebene ausbremsen.

So sei etwa die Bauleitplanung in Baden-Württemberg bislang ein Tabuthema für Bürgerbegehren. "Gegen ein Bauvorhaben können Bürger bislang nur nach dem ersten Grundsatzbeschluss vorgehen", erläutert sie. Doch in dieser frühen Entscheidungsphase seien viele Projekte noch sehr unkonkret, so dass kritische Bürger umgekehrt wenig stichhaltige Argumente dagegen vorbringen können. Ein weiteres Problem sei die schnelle Verfristungsregelung. So bleiben Bürgern nur sechs Wochen nach einem Gemeinderatsbeschluss, gegen diesen anzugehen. Aus Sicht von Händel ein viel zu kurzer Zeitraum, um die erforderlichen Unterschriften zu sammeln. "Diese Frist ist gerade bei Großprojekten wie Stuttgart 21, die jahrzehntelang geplant werden, völlig unverhältnismäßig", kritisiert sie.

Die Regierung verspricht Besserung – noch vor der Sommerpause

Etwas anders sieht die Landesregierung die Situation. "Eine niedrige Zahl von Bürgerbegehren ist kein Anzeichen für wenig Beteiligung", sagt Constanze Hornikel, Sprecherin des Staatsministeriums. So würden heute viele Kommunen die Bürger früh an Entscheidungen und Projekten beteiligen. Auch sei die Anzahl der Bürgerentscheide wenig aussagefähig und zudem schwankend. "So gab es 2008 beispielsweise 28 Bürgerentscheide", erwähnt sie. Statistisch gesehen gebe es auch in den Jahren mit Kommunalwahl und in deren Folgejahren immer weniger Bürgerentscheide. Allerdings sieht auch die Regierung die niedrigen Erfolgsquoten als Problem. "Das wird sich durch die anstehende Gesetzesänderung aber verändern", verweist Hornikel auf die Reform der Gemeindeverfassung.

Bereits im Koalitionsvertrag hatte die grün-rote Landesregierung festgeschrieben, mehr direkte Demokratie auf Landkreisebene und in Kommunen wagen zu wollen. Inzwischen haben sich die Koalitionäre zusammen mit der Opposition auf einen Reformentwurf verständigt. Er sieht unter anderem niedrigere Quoren vor. Bürgerbegehren müssen künftig nur noch von sieben statt bislang zehn Prozent der Wahlberechtigten per Unterschrift unterstützt werden. In großen Städten sind weiterhin 20 000 Unterschriften erforderlich, was der bisherigen Regelung entspricht. Niedriger wird die Hürde bei Abstimmungen: Ein Bürgerentscheid ist künftig erfolgreich, wenn zwanzig Prozent der Wahlberechtigten dafür stimmen. Bislang liegt das Quorum bei 25 Prozent.

Zudem soll sich die Frist für Bürgerbegehren gegen Beschlüsse des Gemeinderats von sechs Wochen auf drei Monate verlängern. Auch soll Mitsprache im Bauleitplanverfahren möglich sein: Der einleitende Beschluss – in der Regel Aufstellungs- oder Auslegungsbeschluss – soll vom Negativkatalog ausgenommen werden. "Das sind wichtige Fortschritte", sagt Händel. Landesregierung und "Mehr Demokratie" sind sich einig, dass mit der Reform Zahl wie Erfolgsquote von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden im Land deutlich steigen. "Das Gesetz wird auf jeden Fall vor der Sommerpause vom Ministerrat beschlossen und in den Landtag eingebracht", verspricht Staatsministeriumssprecherin Hornikel.

Damit direkte Demokratie vor der eigenen Haustür zumindest formal erfolgreich ist, rät Sarah Händel Bürgern und Bürgerinitiativen, vor Einleitung eines Begehrens immer Experten zu kontaktieren. "Es geht um die richtige Fragestellung und Formulierung auf dem Unterschriftenblatt", sagt sie. Die Angaben müssten juristisch wasserdicht sein, sonst wäre schon das Sammeln für die Katz.


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