10 Jahre Volksabstimmung zu Stuttgart 21

Im Auftrag der SPD-Landtagsfraktion haben schon 2010 die beiden Rechtswissenschaftler Joachim Wieland und Georg Hermes ein Gutachten zu den rechtlichen Möglichkeiten erstellt, auf Grundlage eines Volksentscheids aus dem Finanzierungsvertrag auszusteigen. Die beiden gelten daher auch als Väter der Volksabstimmung zu S 21. Der Weg dorthin erregt dann bei der Opposition im Landtag einigen Unmut: Justizminister Rainer Stickelberger (SPD) arbeitet ein Kündigungsgesetz aus, das am 21. September 2011 bewusst im Landtag scheitern soll, um den in Artikel 60 der Landesverfassung beschriebenen Fall eintreten zu lassen: "Wenn ein Drittel der Mitglieder des Landtags es beantragt, kann die Regierung eine von ihr eingebrachte, aber vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage zur Volksabstimmung bringen." Das geschieht, der Weg zur Abstimmung, die auf den 27. November gesetzt wird, ist frei.

Für verbreitetes Kopfschütteln sorgt dann bald die Formulierung, die die Baden-WürttembergerInnen auf dem Volksabstimmungswahlzettel lesen werden: "Stimmen Sie der Gesetzesvorlage 'Gesetz über die Ausübung von Kündigungsrechten bei den vertraglichen Vereinbarungen für das Bahnprojekt Stuttgart 21 (S 21-Kündigungsgesetz)' zu?" Übersetzt: "Ja" heißt Nein, also Nein zu Stuttgart 21, besser gesagt, Nein zur weiteren Mitfinanzierung des Bahnprojekts durch das Land.

Extrem ungleicher Wahlkampf

Der Wahlkampf ist da schon angerollt, und er ist von Anfang an von extremer Ungleichheit geprägt, vor allem der Ressourcen: Während den Befürwortern von Stuttgart 21 schätzungsweise 2,3 Millionen Euro zur Verfügung stehen, sind es beim Bündnis "Ja zum Ausstieg" (das sich größtenteils mit dem Aktionsbündnis gegen Stuttgart 21 deckt) nur 300.000 bis 500.000 Euro – zur genauen Summe gibt es widersprüchliche Angaben, so die Soziologin Julia von Staden, die 2020 die bislang wohl umfassendste wissenschaftliche Rekonstruktion und Analyse der Proteste gegen S 21 veröffentlicht hat. In jedem Fall ist es ein mindestens 4,5-faches Budget, das dem Pro-S-21-Lager zur Verfügung steht.

Mit diesem warnt es vor einer vermeintlich immensen Geldverschwendung beim Ausstieg: "1,5 Milliarden Euro für den Ausstieg verschwenden?" steht auf den Plakaten, oder "Weiter ärgern oder fertig bauen?" Daneben argumentieren die Ausstiegs-Gegner mit einem sicheren Kostendeckel von 4,5 Milliarden Euro für das Projekt sowie mit dem Nachweis einer höheren Leistungsfähigkeit des Tiefbahnhofs durch den Stresstest.

Dass dies alles Falschbehauptungen seien, versucht das "Ja zum Ausstieg"-Lager zwar akribisch mit Erklärvideos und differenzierten Aufstellungen zu den wahren Kostenverteilungen und -risiken zu belegen, all dies bleibt aber zwangsläufig weniger plakativ und einprägsam als die Slogans der S-21-Fans. Und eher allgemein gehalten sind die Slogans der Ausstiegskampagne, die auf Plakaten prangen: "Ja zu Bürgerbeteiligung und mehr Demokratie" oder "Ja zu Sparsamkeit und Kostenwahrheit". Kritisch beurteilt das Julia von Staden: "Durch die indifferenten Allgemeinplätze, wie dem Ja zu Sparsamkeit und Demokratie, beschnitt sich die Protestbewegung, wie bereits während der Schlichtung (…), um eine konkrete Bezugnahme auf ihre Protestbegründungen und ihre Emotionalität, die den Protest trotz Konzentration auf Sach- und Fachfragen mitgeprägt hat."

Gottes Segen und ein kontroverser Brief

Für reichlich Emotionalität auf der Seite der Ausstiegs-Gegner sorgt derweil der Sozialdemokrat Claus Schmiedel. Schon Ende August hat er bei einer Veranstaltung gesagt, über Stuttgart liege "Gottes Segen". Auf himmlischen Beistand verlässt sich Schmiedel aber nicht allein, Anfang September trifft er sich mit CDU-Spitzenpolitikern wie Thomas Strobl und Peter Hauk, um das Vorgehen in einer gemeinsamen Kampagne auszuloten. Eine große Koalition parallel zur regierenden grün-roten, die auf Kritik unter anderem Kretschmanns stößt, worauf die SPD auf eine Mitarbeit an der Kampagne als Gesamtpartei verzichtet.

Reichlich Unmut bei den S-21-Gegner ruft auch hervor, als sich Stuttgarts Oberbürgermeister Wolfgang Schuster Mitte November in einem Brief an alle 370.000 wahlberechtigten Stuttgarter wendet, um vor einem "Ja" bei der Abstimmung zu warnen. Die Kosten des Briefs von 130.000 Euro zahlt die Stadt.

Von den grünen Projektgegnern in der Landesregierung wiederum tritt eigentlich nur Verkehrsminister Winfried Hermann in der Ausstiegskampagne deutlich in Erscheinung. Anfang November stellt er ein Gutachten vor, dass nur von maximal 350 Millionen Euro Ausstiegskosten ausgeht. Und wenige Tage vor der Volksabstimmung veröffentlicht sein Ministerium ein weiteres Gutachten, das den vermeintlich durch den Stresstest belegten Kapazitätszuwachs im Tiefbahnhof widerlegt; stattdessen könne der Kopfbahnhof "heute schon mehr Züge abwickeln als S 21", nämlich 50 bis 56.

Es hilft alles nichts. Als am 27. November die Wahlurnen schließen, haben 48,3 Prozent der wahlberechtigten abgestimmt, und von ihnen sind 58,9 Prozent gegen einen Ausstieg aus der S-21-Finanzierung, nur 41,1 Prozent dafür. Nur in sieben Kreisen, alle im badischen Landesteil, gibt es eine Mehrheit für den Ausstieg, selbst in Stuttgart unterliegen die S-21-Gegner mit 47,1 zu 52,9 Prozent der Stimmen – wobei in den inneren vier Stadtbezirken Mitte, Süd, West und Ost die "Ja"-Stimmen überwiegen.

Die Grünen wollen damit ihren Widerstand gegen das Projekt beenden und es fortan "kritisch-konstruktiv" begleiten, ähnlich ist es beim Umweltverband BUND, in dessen Stuttgarter Landesbüro die Koordinierungsfäden für die Kampagne zusammengelaufen waren. Die BUND-Landesvorsitzende Brigitte Dahlbender tritt als Sprecherin des Aktionsbündnisses gegen S 21 zurück.

Postdemokratisches Herrschaftsinstrument

Trotz Enttäuschung in der Sache sagt Ministerpräsident Kretschmann noch am Abend der Abstimmung: "Das Volk hatte das letzte Wort, das ist ein Sieg für die Demokratie." Dass es bei Wahlen um Mehrheiten und nicht um Wahrheit gehe, das Volk habe ja die Möglichkeit gehabt, sich zu informieren, und dass der Käs' bei S 21 gegessen sei, dies werden fortan, in Variationen, die Argumentationsmuster Kretschmanns und der regierenden Landes-Grünen sein.

Als "Sieg für die Demokratie" will Julia von Staden die Volksabstimmung indes nicht deuten: "Die unterschiedlichen Voraussetzungen, besonders die finanziellen Möglichkeiten, zeigen auf, dass die Volksabstimmung nicht als hinlänglich demokratische Abstimmung gewertet werden kann", schreibt sie. Vielmehr habe sie eher als "Instrument zur Herrschaftsabsicherung", genauer, als "postdemokratisches Herrschaftsinstrument" gedient.

Unter "Postdemokratie", das bedarf einer Erläuterung, wird in der Politikwissenschaft eine Krise demokratischer Politik verstanden, die der britische Politologe Colin Crouch folgendermaßen beschrieb: "Während die demokratischen Institutionen formal weiterhin vollkommen intakt sind (…), entwickeln sich politische Verfahren und die Regierungen zunehmend in eine Richtung zurück, die typisch war für vordemokratische Zeiten. Der Einfluss privilegierter Eliten nimmt zu, in der Folge ist das egalitäre Projekt zunehmend mit der eigenen Ohnmacht konfrontiert." Aspekte dessen seien "exemplarisch" bei der S-21-Volksabstimmung zu sehen gewesen, so von Staden: Ungleiche Ausgangsbedingungen, anhand von Wirtschaftsinteressen verteiltes Kampagnenbudget, ungeklärte Kostenaufstellungen.

Taugt nicht mehr als Legitimation

Die Frage der demokratietheoretischen Einordnung ist das eine, die ihrer Tauglichkeit als Legitimation für den Bau von Stuttgart 21 einen andere. Und hierzu hatte der Rechtsprofessor Joachim Wieland, der Volksabstimmungs-"Vater", bereits im Dezember 2012 gegenüber Kontext deutliche Worte gefunden: "Das Volk hat abgestimmt vor der Information, dass sich der Höchstbetrag innerhalb der Grenze von 4,5 Milliarden Euro halten würde. Nachdem sich erwiesen hat, dass diese Grenze jetzt um einen erheblichen Milliardenbetrag überstiegen wird, ist die Volksabstimmung nicht mehr verbindlich. (…) Die Regierung Kretschmann ist in der neuen Situation nicht mehr an die Volksabstimmung gebunden."

Es ist eine Möglichkeit, die die Grünen bislang noch nicht gesucht haben. Dass sie es im Parlament, auch wenn sie sich nicht gebunden fühlen würden, schwer hätten, gehört dabei auch zur Wahrheit; weder mit dem Koalitionspartner SPD bis 2016 noch mit der CDU seitdem hätte es seit 2011 eine parlamentarische Mehrheit für einen Ausstieg gegeben.

Aber wurden wenigstens in puncto Bürgerbeteiligung Lehren aus der Volksabstimmung gezogen? Der Partizipationsforscher Dieter Rucht sieht eher wenig Habhaftes: Immerhin sei das Quorum für Volksentscheide in Baden-Württemberg 2015 gesenkt worden, von 33 auf 20 Prozent. Aber an den Bedingungen von Bürgerbeteiligung habe sich sonst wenig geändert. Und die aktuelle BUND-Landesvorsitzende Sylvia Pilarsky-Grosch sieht nach einigen Verbesserungen mittlerweile gar eine "Rückwärtsbewegung" innerhalb der Politik, einen "gewissen Willen zur Abkehr von einer echten Bürgerbeteiligung."

Sicher ist immerhin, dass entgegen des Ausstiegs-Gegner-Slogans "Weiter ärgern oder fertig bauen?" seit dem November 2011 gilt: Weiter bauen und weiter ärgern. Weiteren Ärger brachten immer neue Kostensteigerungen und Projektverzögerungen, brachte die seit 2016 andauernde Klage der Bahn auf Mehrkostenübernahme, und wird ganz konkret auch die möglicherweise mehrjährige Abkopplung der Gäubahn für deren Anrainer von Stuttgart bis Singen bringen. Alles Landkreise, die 2011 gegen den Ausstieg gestimmt hatten.

Literaturtipps:

Julia von Staden: Stuttgart 21 – eine Rekonstruktion der Proteste. Soziale Bewegungen in Zeiten der Postdemokratie, transcript Verlag, Bielefeld 2020.

Britta Baumgarten/Dieter Rucht: Die Protestierenden gegen "Stuttgart 21" – einzigartig oder typisch?, in: Frank Brettschneider/Wolfgang Schuster (Hrsg.): Stuttgart 21. Ein Großprojekt zwischen Protest und Akzeptanz, Wiesbaden 2012, S. 97–125.