Das Volk hat Stuttgart 21 gewollt. Sagen die Volksvertreter. Der Konfliktforscher Dieter Rucht ist anderer Meinung. Für ihn war die Volksabstimmung ein Mittel zur Verhinderung direkter Demokratie. Was Wunder, dass sein Aufsatz in <link _blank internal-link>Professor Brettschneiders S-21-Apologie keinen Platz fand. Kontext veröffentlicht Ruchts Text in leicht gekürzter Form.

Es war und ist eine weit verbreitete Praxis, technisch-industrielle Großprojekte in kleinen Zirkeln zu beschließen und dann einseitig zu "bewerben". Dabei werden grundsätzliche Alternativen zum avisierten Projekt nicht öffentlich debattiert, lediglich dessen Vorteile hervorgehoben und tatsächliche oder mögliche Nachteile verschwiegen oder kleingeredet. Ein solches Vorgehen weckt Misstrauen und Zweifel. Es provoziert mehr oder weniger große Teile der immer selbstbewusster auftretenden Bürgerschaft, die sich nicht ernst genommen fühlt.

Unter solchen Bedingungen ist es wahrscheinlich, dass der Protest weit über die sachlichen Aspekte des konkreten Projekts hinausgeht. Zur Debatte stehen damit Interessenverflechtungen zwischen Politik und Wirtschaft sowie politische Grundsatzfragen, insbesondere der Ort politischer Souveränität, die Grenzen (partei-)politischer Repräsentation sowie die Defizite der verfassungsrechtlichen und/oder gesetzlich verankerten Formen der Bürgerbeteiligung. Diese sich am konkreten Streitobjekt entzündenden Debatten fallen im Zuge der viel zitierten Kluft zwischen der Bürgerschaft und der "politischen Klasse" auf fruchtbaren Boden. Sie begünstigen damit eine Anteilnahme und mögliche kritische Positionierung einer breiteren Öffentlichkeit, die von dem Projekt selbst gar nicht unmittelbar berührt sein mag.

Frei nach Luhmann: den Frust zum Prinzip erheben

Damit droht ein Legitimationsentzug, den der Soziologe Friedhelm Neidhardt so beschreibt: "Politische Entscheidungen gelten in dem Maße als legitim, wie sie den Kriterien für einen demokratischen Prozess entsprechen. Dazu gehört, dass die Entscheidungen nicht nur formal von den gewählten Repräsentanten getroffen werden, sondern auch inhaltlich dem nahekommen, was eine möglichst große Mehrheit der Bürger will." Daraus folgt allerdings nicht, dass die intensive Beteiligung aller an allem gefordert würde. Dies bedeutete, wie Luhmann zu Recht einwendet, "Frustrierung zum Prinzip (zu) machen". Vielmehr gibt es eine Selbstselektion der Bürgerschaft bezüglich der Themen, die der politisch-parlamentarischen Routine überlassen bleiben, und jenen, bei denen sie umfassende Information und Partizipation einfordert.

Die anfänglichen Versuche, die Protestbürger als uninformierte Laien, Egoisten oder politische Agitatoren zu diskreditieren, führen in der Regel zu einer Verbreiterung und Intensivierung des Protests. Angesichts dieser Situation beschreiten die Projektbetreiber meist einen doppelten Weg: Erstens verweisen sie auf das formal korrekte Zustandekommen der politischen, verfahrensrechtlichen und verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen, die hinzunehmen seien. Verbunden wird das oft mit der Feststellung, frühere Gelegenheiten zum Einspruch und Protest seien verpasst oder nicht ausreichend genutzt worden. Nun aber käme der Protest zu spät. Flankierend wird dabei auch auf bereits getätigte Investitionen verwiesen, die bei einer Abkehr vom Projekt in den Sand gesetzt würden.

Die zweite Strategie zielt auf eine nachholende Akzeptanzbeschaffung zum Projekt. Dabei können selbstregulierte runde Tische, Bürgerforen, Mediations- und Schlichtungsverfahren zum Einsatz kommen. Sie leisten zumeist eine Einbindung der Kritiker in das Verfahren und bewirken, sofern nicht eklatante Regelverstöße zu verzeichnen sind, dass auch ein von den Projektgegnern nicht gewünschter Ausgang des Verfahrens akzeptiert wird. Sie tragen zur Verbesserung des Informationsstands aller Konfliktparteien bei, legen einzelne Schwächen der Planung frei und haben eine den Konflikt dämpfende Wirkung. Vor allem erwecken sie beim unbeteiligten und in der Sache eher indifferenten Publikum den Eindruck, nun seien die Streifragen eingehend erörtert und einer Lösung zugeführt worden.

Die Illusion wecken, einen Kompromiss zu finden

Bei näherer Betrachtung bleibt jedoch die Legitimation dieser Verfahren meist, so auch im Schlichtungsverfahren zu Stuttgart 21, fragwürdig. Sie beruhen selten auf einer strukturellen Symmetrie zwischen den Konfliktparteien; sie sind meist nicht auf die jeweiligen Bedingungen vor Ort und die Sachlogik des Projekts zugeschnitten; sie wecken zuweilen die Illusion, es ließe sich, bei gutem Willen aller Beteiligten und der konsequenten Anwendung von Regeln moderner Verhandlungsführung, immer ein Kompromiss in der Sache finden. Vor allem sind sie in ihrer konkreten Ausgestaltung und Verhandlungsführung kaum ergebnisoffen angelegt. Diese erlebte Erfahrung kann dann bei Projektkritikern sowohl zu einem resignativen Rückzug oder aber einem trotzigen Jetzt-erst-recht führen, wobei diese zweite Reaktionsform nach außen kaum mehr vermittelbar ist und damit die Isolierung des Häufleins der Aufrechten droht.

Anders verhält es sich mit Versuchen, den Streit um ein Großprojekt durch ein Referendum beizulegen. Die formalen Rahmenbedingungen des Referendums sind vorab bekannt und, anders als etwa bei Mediations- und Schlichtungsverfahren, weder im Grundsatz aushandlungsfähig noch im Zuge des Verfahrens manipulierbar. Vor allem aber haben sie den Vorzug, den ultimativen Souverän zu Wort kommen zu lassen. Damit entfallen auch die ansonsten von Projektkritikern an politische Repräsentanten gerichtete Vorwürfe, die Volksvertreter verfolgten eigene Interessen beziehungsweise erlägen dem Einfluss von mächtigen Lobbyisten und hätten die "wahren" Interessen der Bürgerschaft aus den Augen verloren.

Diese prinzipiellen Stärken von Referenden kommen aber nicht bedingungslos zur Geltung. Vielmehr ist vorausgesetzt, dass erstens die Hürden des Referendums nicht unüberwindbar für jene Gruppen sind, die eine Änderung des Status quo anstreben, zweitens ein hohes Maß an Transparenz über die sachlichen Aspekte des Streitgegenstands besteht, drittens die öffentliche Debatte im Vorfeld der Entscheidung nicht durch finanzstarke beziehungsweise auf anderem Wege einflussreiche Gruppen entscheidend beeinflusst oder gar manipuliert werden kann und schließlich viertens die vorgelegte Fragestellung in einer klaren und nicht suggestiven Weise formuliert ist. Im Falle der landesweiten Abstimmung über S 21 war insbesondere die erstgenannte Bedingung aufgrund der einschlägigen Bedingungen der Landesverfassung nicht gegeben, was allerdings nicht den Befürwortern des Projekts angelastet werden kann.

Die Volksabstimmung: ein Mittel zur Verhinderung direkter Demokratie

Kritik kann jedoch in zweifacher Hinsicht formuliert werden. Zum einen hat der Verfassungsgeber ein Instrument direkter Demokratie installiert, das – in ähnlicher Weise auch im Saarland – derart restriktiv ausgestaltet worden ist, dass es faktisch einem Instrument zur Verhinderung direkter Demokratie nahekommt. Dem steht nicht der Sachverhalt entgegen, dass immerhin das Referendum zu Stuttgart 21 stattgefunden hat, handelt es sich doch um den bislang einzigen Fall der Inanspruchnahme dieses Instruments unter der Voraussetzung einer außergewöhnlichen Politisierung und medialen Anteilnahme an diesem Konflikt.

Zum anderen ist zu kritisieren, dass die parlamentarischen Projektgegner, später auch die Landes-SPD, die das Referendum gefordert hat, die formale Hürde des hohen Quorums ernsthaft nie problematisiert und auf dessen verfassungsmäßige Reduzierung oder Abschaffung hingearbeitet haben, bevor das Instrument des Volksbegehrens beansprucht wurde. Das Ergebnis eines Volksbegehrens bleibt fragwürdig, wenn strukturell sein zentraler Zweck verfehlt wird, die Präferenzen des Souveräns in der konkreten Streitfrage zum Ausdruck zu bringen. Das Quorum hat in dieser Hinsicht eine verfälschende Wirkung. Denn es begünstigt die Konfliktpartei, die durch jene Gruppe faktisch gestärkt wird, die – aus welchen Gründen auch immer – nicht an der Abstimmung teilnimmt. Fairer und demokratietheoretisch plausibler wäre es dagegen, wie bei der politischen Wahl, die Entscheidung allein durch jene Bürgerinnen und Bürger herbeizuführen, die ihre Anteilnahme an der Streitfrage per Abstimmung dokumentieren. Dies ist gängige Praxis in der Schweiz und in Bayern, ohne ein Chaos hervorzurufen.

Ein guter Teil der Gegner wurde in die Resignation getrieben

Unter dem Gesichtspunkt der Befriedung des Konflikts war die Volksabstimmung – wie das Schlichtungsverfahren des vorangegangenen Jahres – erfolgreich. Zusammen haben beide Verfahren dazu beigetragen, die Hitze der Auseinandersetzung zu mildern und einen guten Teil der Projektgegner in die Resignation zu treiben. Gemessen am Kriterium der Legitimation qua Verfahren bleibt das Ergebnis allerdings fragwürdig. Insbesondere ist das so hoch gepriesene Schlichtungsverfahren, selbst wenn es in einer früheren Konfliktphase zum Einsatz kommen würde, nicht als Modell und Vorbild anzusehen.

Der Konflikt um Stuttgart 21 ist ein politisches Lehrstück für Planer, Parteipolitiker und engagierte Bürgerinnen und Bürger, die daraus lernen können, wie die Dinge anders zu handhaben sind. Mein Eindruck ist, dass ein Teil der Planer, Projektbetreiber und Parteipolitiker daraus den falschen Schluss ziehen wird, es genüge, lediglich geschickter mit dem Bürgerprotest umzugehen, um Zustimmung oder zumindest Duldung zu beschaffen. Plumpe Werbung und platte Diskreditierung der Gegenseite, so die nahe liegende Lektion aus Stuttgart und anderswo, sind kontraproduktiv.

Die gesteigerte Wachsamkeit engagierter Bürger, deren allmähliche Abkehr vom "Status von Passivbürgern mit Recht auf Akklamationsverweigerung" (Habermas), wird aber auch dieser halbierten Form des Lernens ihre Grenzen aufzeigen. Die nachträgliche Beschaffung von Zustimmung bei gleichzeitiger Vermeidung von diskursiv verfahrender Partizipation bleibt problematisch. Legitimationen lassen sich nicht folgenlos von diskursiv einzulösenden Wahrheitsbezügen entkoppeln. Um es mit Habermas zu formulieren: "Die Legitimationsbeschaffung ist selbstdestruktiv, sobald der Modus der 'Beschaffung' durchschaut wird."

Der Soziologe Dieter Rucht (64), der im bayerischen Schwaben aufgewachsen ist, leitet die Forschungsgruppe Zivilgesellschaft am Wissenschaftszentrum Berlin. Rucht befasste sich schon früh wissenschaftlich mit Bürgerprotesten. Seine Dissertation von 1980 trägt den Titel "Von Wyhl nach Gorleben. Bürger gegen Atomprogramm und nukleare Entsorgung". Sein jüngstes Werk "Die sozialen Bewegungen in Deutschland seit 1945. Ein Handbuch" hat er 2008 zusammen mit Roland Roth herausgegeben. Zudem ist Rucht seit Jahren Mitherausgeber der Buchreihe "Bürgergesellschaft und Demokratie".